Role Conflict and Adjustment Strategy of Grassroots Government from the Perspective of Rural Revitalization: Qualitative Research Based on Grounded Theory
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摘要: 基层政府合理的角色定位能够提高其综合治理能力，进而确保乡村振兴战略的顺利落实。然而，新的阶段下基层政府仍然存在着不同维度的角色冲突与矛盾。本研究通过扎根理论对乡村振兴视阈下基层政府角色的相关政策、新闻、文献和访谈等文本资料进行编码分析，在构建角色冲突模型的基础上，形成乡村振兴视阈下基层政府角色的情景—冲突—调适三维分析框架。研究发现，乡村振兴视阈下基层政府“角色冲突”兼具个体特性和具体情境双重属性。基层政府的角色冲突主要集中体现在角色认知—能力冲突、角色结构—体制冲突以及角色场域—主体冲突层面。双重属性下，基层政府角色冲突应从政策、组织和制度三个维度进行调适，即政策形塑行为机制、组织培育能力机制以及制度重塑结构机制。通过对角色冲突行为进行分析和调适，为基层政府的职能定位和乡村振兴战略的稳步推进提供一定的参考价值。Abstract: A reasonable role of grassroots government can improve its comprehensive governance ability and thus ensure the smooth implementation of rural revitalization strategy. However, in the new stage, there are role conflicts and contradictions in different dimensions of grassroots government. This study coded and analyzed the textual data related to the role of grassroots government under the threshold of rural revitalization through the rooting theory, and formed a three-dimensional analysis framework of situation-conflict-adjustment of the role of grassroots government under the threshold of rural revitalization based on the construction of a role conflict model. The study found that the “role conflict” of grassroots government in the context of rural revitalization has both individual characteristics and specific situations. The role conflict of grassroots government is mainly reflected in role cognition-competence conflict, role structure-institutional conflict and role field-subject conflict. Under the dual attributes, the role conflict of grassroots government should be adjusted from three dimensions: policy shaping behavior mechanism, organization cultivating ability mechanism and system reshaping structure mechanism. By analyzing and adapting the role conflict behaviors, it provides some reference values for the functional orientation of grassroots government and the steady promotion of rural revitalization strategy.1) 本文所说的中国农村基层政府是指统辖农村地区经济发展、社会治理等诸项事务的国家最低层级政权单元，其中包括乡镇、设在农村地区的办事处以及由民营企业改制所设置的试验区等。
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表 1 受访者基本信息
项目 样本人员特征 频数 比率/% 项目 样本人员特征 频数 比率/% 性别 男 18 60 教育程度 本科及以上 16 53 女 12 40 专科 14 47 年龄 <35岁 10 33 单位层级 县（区） 6 20 ≥35～<45岁 15 50 乡镇 20 67 ≥45岁 5 17 村 4 13 职位类别 综合管理类 16 53 行政级别 正科级 9 30 专业技术类 3 10 副科级 12 40 行政执法类 11 37 科员 9 30 工作年限 <3年 8 27 政治面貌 中共党员 20 67 ≥3～< 5年 16 53 共青团员 4 13 ≥5年 6 20 群众 6 20 
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表 2 开放性编码形成概念与范畴
范畴 初始概念编码 文本/访谈资料中的原始语句 掌舵与划
桨难平衡不必事必躬亲 做好乡村振兴的决策工作，不要事必躬亲做具体服务工作 不要大包大揽 基层政府在推进乡村振兴的过程中必须把农民作为振兴的主体，围绕乡村广大农民开展一系列工作，充分发挥基层农民群体的造血功能 不能置身事外 政府不能置身于乡村振兴之外，任由市场或社会力量自行运作 监管与放
任难把握负有监管责任 解决低价搬迁房这一公共产品，需要政府与市场在价格机制、销售方式与形式上协同治理，政府通常会委托市场主体出面与村民进行协商，同时政府又必须对其负有监管责任，致力于最终达成合作共赢的局面 政绩搭便车 基层政府由于财力贫乏，供给公共物品和公共服务的能力严重不足，为了追求政绩而搭乘企业便车，在煤矿资源丰富的乡镇或者村庄，政府委托企业在依法、自愿、有偿的土地流转基础上，将土地进行集中整治，开发旅游资源，就地打造小城镇 鼓励多元参与 基层政府为破解一己之力的困境，理应逐步向社会力量与市场主体充分授权，形成基层治理共同体，激励多方主体进行乡村振兴建设 损害村民利益 为了扭转企业与乡村的双向关系，企业通过股权合作、品牌共建、带动就业等多重方式来开展链接合作，但在一些层面也会损害村民利益 管理与服
务难相容管理者 乡村治理过程中推行参与式管理，通过不断下放政府的权力，调动社会力量改善公共服务，建立以市场为依托的机制平台，组织规范市场运作 尺度难把握 管理本身也是一种服务，但是对于基层来说，尺度就不好把握，服务意识较弱，大部分通过开会的形式对村干部就工作事项进行上传下达 履行服务职能 基层政府不是乡村振兴的“局外人”“仆人”，也不是“当家人”，而是服务者，要履行好服务职能 $\vdots $ $\vdots $ 协商与回
避成循环难以协调 由于基层政府自身能力和地位的特殊性，在涉及需要协商的具体项目或事项的时候，我们一般会具体问题具体分析，这里面同样涉及很多，比如地方性知识、人情、面子以及非正式人际网络等等因素，比较复杂 统筹协作 乡村振兴战略的落地实施离不开各层级政府、龙头企业、村庄能人，社会组织、村干部以及村民等多方主体的努力和支持，五级书记抓乡村振兴，各个组织或部门需要统筹协作完成 行为回避 乡镇政府缺乏必要的能力和财政资源同时满足众多角色的要求，基层政府缺乏必要的能力同时满足众多角色的要求,在企业经营村庄的一些行为上通常采取默认的方式，这也会使政府陷入困境 谋利与增
益易错位有责无权 在建设农村搬迁房出现供大于求的情况时，上级地方政府出台政策将多余的搬迁房向本地居住民以及无房户低价销售。基层政府负责去推动落实，但是文件并未对是否符合条件进行资格界定，也没有权力去规定 自利倾向 基层政府在权力不断减少而事项不断膨胀的情况下、必须采取扩大财源的办法，追求自身的利益目标和维护机构运转的需要 公众利益 乡村振兴战略涉及农村人口的切身利益和基层社会的公众利益，基层政府在权力实施过程中首要注意的应当是社会公众利益最大化 $\vdots $ $\vdots $
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表 3 主轴编码分析
主范畴 初始范畴 范畴解释 角色认知−
能力冲突掌舵与划
桨难平衡政府需要做好乡村振兴的决策工作，既不能包揽乡村振兴的大事小情，也不能置身于乡村振兴之外，悬浮于国家与乡村社会之上 执行与创
新有偏差基层政府作为行政体系的重要组成部分,在实施乡村振兴战略中，本应作为乡村社会的直接推动者,向中央及上级政府表达意愿,利用亲民的优势资源,因地制宜创新基层治理与振兴模式，但大部分基层政府只做到了贯彻执行任务阶段，没有往前推进一步 管理与服
务难相容管理本身也是一种服务，但是，乡村振兴背景下，基层政府在实际作为过程中并不能很好的理顺两者的关系，还会因为角色不相容而出现一些不良反应，造成角色行为困境 角色结构−
体制冲突谋利与增
益易错位在征地拆迁、建设乡村产业项目等生产活动中基层政府虽具有谋利嫌疑或事实,但在具体项目实施中基层政府投放了巨大财力，以安抚因政府经营而造成权益损害的百姓,而不少基层政府也迫于上级权力的压力,积极建设民生“形象工程”和“亮点工程” 委托与代
理有偏重基层政府的主要人事任命由上级负责，工作任务由上级有关部门布置和监督，而基层政府在权力实施过程中是以公众利益最大化为原则，权力不对等的情况下容易出现对上不对下的结果 角色场域−
主体冲突协商与回
避成循环在多元主体共同参与乡村振兴治理过程中,政府本应该是发挥协商与主导的作用，但由于其面临财政缺口以及搭便车的矛盾心理，对企业或其他主体的一些不良行为采取漠视的态度 监管与放
任难把握政府在充分向市场、社会力量授权的过程中本身就对其负有监管责任，而部分地区会出现政企合谋的现象，使得村民的利益受到损害
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