推行村党组织书记“一肩挑”是党中央在推进乡村全面振兴的新形势下，适应乡村治理新需要作出的一项重大举措与制度创新。深入分析其制度内涵，积极探索优化路径，对充分发挥“一肩挑”模式的制度优势，促进乡村有效治理具有十分重要的意义。

一、   文献梳理与问题提出

“一肩挑”可理解为一人承担多重责任或职务。20世纪80年代末，村级层面萌生了“一肩挑”模式。从制度演进来看，村级组织负责人“一肩挑”可分为萌芽探索（1988—2001年）、倡导实施（2002—2017年）、全面推进（2018年至今）三个阶段。党的十九大后，在坚持和加强党对农村工作全面领导的政治导向和乡村治理现代化的现实需求共同作用下，突出强调村党组织书记“一肩挑”，赋予了“一肩挑”新内涵。村党组织书记“一肩挑”经历了从“一肩双挑”到“一肩四挑”的转变。2018年中央一号文件《中共中央　国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，推动村党组织书记通过选举担任村委会主任^[1]，明确“一肩双挑”。根据2018年新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》第十九条，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人^[2]，此时的“一肩挑”已经被明确定义为村党组织书记“一肩四挑”。2021年，村（居）民委员会选举制度由以往的“三年换届”改为与各级政府同频的“五年换届”，以此为契机，各地推行了村党组织书记“一肩挑”工作。2021年7月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》再次强调，积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）“两委”班子成员交叉任职^[3]。党的二十大明确指出，坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒^[4]。可见，村党组织书记“一肩挑”是党和国家着眼新时代乡村治理发展全局作出的一项重要制度安排。

由于村党组织书记“一肩挑”对推进乡村善治与全面振兴具有重要的理论意义与实践意义，自相关政策作出明确规定后，学界给予了高度关注，进行了多个面向的研究，成果数量不断增长。相关研究主要从四个方面展开：部分学者基于党建引领乡村治理的分析视角^[5]、历史制度主义的分析框架^[6]、村域治理的纵向历史变迁^[7]等方面，对“一肩挑”制度的历史回溯与内容构成进行考察；有学者从功能主义出发，考察“一肩挑”蕴含的多重实践逻辑^[8]，强调政党向下嵌入、权力并轨运行、治理信息对称的比较优势^[9]，分析强化党组织领导权威、促进村民自治有效实现、确保农村发展战略落实的制度效能^[10]；也有学者结合地方实践，分析“一肩挑”制度面临的基层选举、基层治理和行政效率困境^[11]，存在的制度逻辑尚未理清、人才队伍仍较薄弱、村庄基础差异较大等运行难题^[12]；还有学者认为，应厘清乡村发展目标和村级治理定位^[13]，在此基础上从产业与人才同步引进、加强基层党组织建设、完善制度运行机制以及提升任职能力等方面优化“一肩挑”制度^[14]，确保“一肩挑”挑得合规、挑得有序、挑得有度^[15]。

综上所述，已有学术成果从多个维度分析了“一肩挑”制度的生成背景与历史脉络、现实基础与运行逻辑、实践价值与功能优势、现实障碍与风险挑战、完善思路与推进路径，为后续研究奠定了学理基础。整体来看，当前研究仍呈现出两个方面的不足：第一，既有研究仍停留在对村“两委”负责人“一肩挑”制度的探析，忽视了党的十九大之后“一肩挑”制度内涵的变化。第二，现有研究呈现出一种碎片化状态，多围绕“一肩挑”本身的相关问题进行理论探讨，但随着村党组织书记“一肩挑”进入“全面推行”阶段，政策实践在某种程度上已经超越了理论争议，对“一肩挑”制度优化路径的相关研究需要深入推进。村党组织书记“一肩挑”制度呈现哪些新特点新变化？如何有针对性地优化“一肩挑”制度使其运行更加顺畅？这既是政府部门需要关注的实践问题，也是学界需要阐释的重要课题。因此，本文对村党组织书记“一肩挑”的制度内涵与优化路径进行深入探讨，为村党组织书记“一肩挑”制度的动态完善提供理论与实践引导，巩固乡村振兴成果。

二、   村党组织书记“一肩挑”的制度内涵

村党组织书记“一肩挑”不是对村“两委”负责人“一肩挑”的简单延续，而是突出强调农村基层党组织的领导核心作用。村党组织书记“一肩挑”制度在“挑”的主体、内容、过程等方面呈现出了新的内涵与特点。

（一）   谁来挑

村党组织书记是基层党组织建设的“第一责任人”，承担着贯彻乡村振兴战略、推进乡村治理现代化的重要任务。根据文件要求，“一肩挑”制度“挑”的主体为村党组织书记，要求必须先通过党内选举产生村党组织书记，村党组织书记再通过村级民主选举程序，实现对村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人的职位兼任，“肩挑”次序为村党组织书记“肩挑”村民委员会主任和其他村级组织负责人。这种组织人事安排，实现了自上而下的组织意图与自下而上的村民意愿的交汇合一，构建了以村党组织为领导核心，多元主体共同参与的“一核多元”基层治理体系。

（二）   挑什么

村党组织书记“一肩挑”的实质是对乡村治理职责的重置和治理功能的重构。在村级组织体系中，村党组织是党在农村的治理基础，统一领导并统筹各项治理活动；村民委员会是基层群众性自治组织，承担事务管理、秩序维护及村庄发展等职能；村级集体经济组织主要负责管理资产、开发资源、服务成员；合作经济组织是按照自愿、平等、互助等原则组建的依法按章充分行使职权的组织。在“挑”的内容上，村党组织书记依法“肩挑”起村民委员会主任、村级集体经济组织、合作经济组织负责人等担子，承担多重责任，“一盘式”统筹各类治理主体、治理资源与治理机制，弥合不同村级组织之间的缝隙，实现乡村治理的党务、管理和经济三治合一，将党的领导延伸到乡村社会“最后一公里”，形成以党为中心的村域整合治理。

（三）   怎样挑

作为最末端的政治、自治和经济单位，村级组织面临的事务琐碎复杂，村党组织书记“一肩挑”通过强化农村基层党组织的全面领导来提升基层治理能力。具体而言，就是村党组织书记全面统筹村庄工作，确立乡村治理权威，在各类村级组织、各项工作、各个领域团结和凝聚村民，把党的路线、方针、政策变为村民的自觉行为，发挥村党组织对乡村治理的统领作用。在村党组织把握大局的前提下，理顺多元主体在乡村发展、治理和服务等方面的权责关系，保障各类村级组织在村党组织的领导下相对独立运行，有效激活广大村民的主体性、能动性与创造性，为促进乡村有效治理奠定合理基础。

三、   村党组织书记“一肩挑”的优化路径

推行村党组织书记“一肩挑”是在新的历史条件下进行的制度创新。为充分发挥“一肩挑”模式的制度优势，应高度重视该制度存在的不利因素及可能产生的负面影响，积极探索村党组织书记“一肩挑”制度的优化路径。

（一）   夯实制度基础：选优配强村党组织书记

选优配强村党组织书记，是推行“一肩挑”制度的基础。要选好培养好村党组织书记，必须从优化选举程序、补充后备力量、加强人才培养等方面创造有利条件。

1.   优化选举程序

要适应“一肩挑”工作的新形势、新任务，就必须理顺法律法规中的“一肩挑”候选资格和选举程序，确保村党组织书记能够按照法律程序参加村民委员会、村级集体经济组织、合作经济组织负责人的选举。第一，加强顶层设计。理顺村党组织书记“一肩挑”与法律法规、村民自治的关系，并从制度、理论和程序上阐明“一肩挑”的内在逻辑。第二，因地制宜优化选举程序。针对有良好组织基础的村庄，可在村民委员会换届前先进行村党支部换届。支部选举时要采取“两推一选”的方式，不能得到群众支持的，原则上不作为村党组织书记的候选人。对于组织基础一般的村庄，提倡村党组织书记的候选人先参加村民委员会的选举，得到群众的认可之后，再将其推荐为村党组织书记^[16]。第三，保证村党组织书记具备参加村集体选举的合法资格。对因没有合适人员符合“一肩挑”任职条件、需要选聘干部担任村党组织书记的村庄，要根据当地实际，明晰集体产权，分离村民身份和集体成员资格，为村党组织书记的选举与任职提供合法通道。

2.   补充后备力量

适当规模和较高素质的后备干部是村党组织书记“一肩挑”制度有效运行的必要支撑条件。针对“一肩挑”干部后继乏人的问题，应拓宽源头，完善后备干部选拔机制。制定相关政策，吸引致富能手、青年农民、大学毕业生、退役军人等回村发展，并对他们进行跟踪培养，引导政治立场坚定、协调能力强、群众威信高的优秀人员成为“一肩挑”干部的后备力量，建立后备干部信息库，做好入库人员的教育培训、压担锻炼等工作，使他们负责具体的村级事务，在实践中提升他们的管理与服务能力。

3.   加强人才培养

“一肩挑”对村党组织书记的道德品行、业务能力、声威名望等都提出了较高要求，这就需要采取有力措施，创新人才培养机制，积极搭建各类平台，从政治、经济、管理等方面对“一肩挑”干部开展教育培训和实践锻炼，确保村党组织书记既具有忠诚担当的政治品格，又富有丰富的领导才能，拥有广泛的群众基础。一方面，通过理论培训强化“一肩挑”干部的政治素质和党性意识，提高其道德修养与价值认同，坚定为民服务的信念。另一方面，通过现场教学、书记比武等方式，培养“一肩挑”干部处理农村事务的综合能力，如贯彻党的方针政策、加强党组织建设、促进经济社会发展、带领村民致富、化解村民矛盾纠纷等，激发村党组织书记的内在活力，满足乡村治理现代化的需要。

（二）   优化制度环境：打造乡村治理共同体

推行村党组织书记“一肩挑”是一项系统性工程，需进一步厘清村级组织的职能分工，强化村党组织领导，形成多元主体的治理合力，打造乡村治理共同体，优化“一肩挑”的制度环境。

1.   厘清村级组织的权力边界和职责范围

推行村党组织书记“一肩挑”，必须按照法律法规和相关规定，进一步细化党务、村务、财务等工作内容，理顺村级组织之间的内部分工和职责权限，提高治理效率。一方面，清晰界定村党组织的职能。系统梳理村党组织在村民自治中的职责和任务，既保证村党组织在全局和方向上的领导作用，也强化对村党组织行为的制度约束。另一方面，明确其他村级组织的权力和责任。通过制定权责清单，适当分解村“两委”的重叠职权，明确村民自治的具体事务性工作为村民委员会专属职权，突出村民委员会的基层民主和村民自治功能，使村民委员会能够相对独立、高效地运行；明确村级集体经济组织、合作经济组织担当经济发展的重要职能，归农民集体所有的财产、因生产经营和积累形成的资产由村级集体经济组织、合作经济组织负责管理，确保为全体村民提供更多财富和公益性服务；明确村级社会组织的“议事、协调、监督、服务”等职责，发挥其灵活性与适应性，借助和利用村庄的风俗习惯、社会关系等资源进行治理。

2.   完善以村党组织为领导的村级组织体系

完善以村党组织为领导的村级组织体系，有利于树立基层党组织的治理权威，增强党组织的统筹协调能力，促进基层党组织与社会的良性互动。第一，完善村党组织研究讨论机制。村级重大事务和重要问题必须严格按程序处理，先经过决策过程再进入执行过程。决策过程先由村党组织研究讨论，再交由村民会议、村民代表会议依法依规作出决定；执行过程由其他村级组织掌握^[17]。这套流程既可以实现村党组织的有效领导，也确保了其他组织履职行为的自主性。第二，健全村民自治制度。一方面，为村民委员会提供必要的独立运行空间，充分发挥自治组织的作用。将村民代表会议建成常设决策机构，形成“村党组织领导、村民代表会议做主、村民委员会办事”^[18]的模式。该模式不仅可以有效实现村民的自我管理，而且能通过传导机制实现村党组织对村民自治的领导。另一方面，规范议事程序，加强基层协商。完善基层议事协商的途径和渠道，通过村民议事会等组织，实现多元主体的共同参与，形成“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”^[19]的社会氛围。第三，完善村级集体经济组织参与乡村发展的机制。推行“一肩挑”后，村党组织书记可最大程度利用与发挥其资源优势，鼓励支持村级集体经济组织、合作经济组织成员积极参与乡村发展，为乡村治理贡献智慧。

3.   构建“三治融合”的乡村治理体系

更好地推行“一肩挑”模式，需要构建和完善“三治融合”的乡村治理体系。第一，提高自治水平。应培育自治组织，开展自治活动，保证村民正常参与村庄公共事务的决策与管理，并依法监督村民委员会与村干部工作，从而实现乡村治理的高效运转。第二，提高法治水平。加强对“一肩挑”干部的宣传教育，培养其法治意识，强化其程序观念，保证村干部自觉把村规民约、村民自治章程、农民合作组织章程等与国家法律法规相衔接^[20]；加强乡村法治教育和法律服务，提高农民法治素养和法治思维，引导农民运用合法合规的方式表达诉求与解决问题。第三，提高德治水平。村党组织应加强道德建设，深入开展社会主义核心价值观宣传教育，深化农村群众性精神文明创建，弘扬中华优秀传统文化，增强村民文明意识，培育良善的社会风气。

（三）   增强制度效力：完善村级权力监督体系

村党组织书记“一肩挑”使村庄权力结构与运行机制发生显著变化，为充分发挥该制度的积极作用，应建立全方位、多渠道、宽路径的监督体系^[21]，提升权力监督效能，保证村党组织书记规范用权。

1.   强化乡村内在监督体系

乡村内在的监督制度既是一种纠偏的制度设计，也是预防和补救性的制度安排。要实施好民主监督，强化乡村内在监督体系，就必须形成对村党组织书记权力的有效约束。第一，健全村务监督委员会。一方面，提升村务监督委员会权威，充分发挥其“看门人”作用，明确村务监督委员会的法律地位、职责权限^[22]，给予村务监督委员会主任及其成员待遇保障，增强他们监督村级公共事务的积极性、主动性，确保内部监督落到实处。另一方面，完善村务监督委员会运行机制。定期召开村务监督例会，突出工作重点，加强对小微权力的监督与威慑。同时，要求村务监督委员会每年向村民会议或村民代表大会汇报工作，以增强监督效力。第二，发挥村民监督的作用。一方面，采用戏曲、快板、情景剧等村民喜闻乐见的方式加强宣传，提升村民民主监督意识，增强村民监督的主动性。另一方面，建立党务、村务、财务等清单，以微信群、信息二维码等数字化手段实时公开村级重点事项与核心事务，拓宽村民监督的渠道，增强村级治理的透明度，始终把“一肩挑”干部的权力置于村民的有效监督之下。

2.   健全乡村外部监督体系

村党组织书记“一肩挑”打破了原有的相互监督格局，基层党务、村务、经济、对外合作都由一人负责。如果外部监督不及时跟进，可能会滋生新的腐败^[23]。因此，要健全监督机制，形成自上而下、全程实时、多方联动的外部监督体系。第一，加强对“一肩挑”村党组织书记的全过程监督。一方面，充分发挥上级组织的监督作用。县（市、区）委组织部、县（市、区）民政局等单位须明确工作职责，落实好各项监督制度，形成常态化监督机制；乡镇党委和政府应明确直接领导责任，细化分工，制定标准化、规范化、操作性强的监督程序，定期分析研判村级班子的运行情况^[24]。另一方面，构建严密的纪检监察网络体系。县（市、区）纪检监察机关应统筹安排，整合纪检监察力量，组建村纪检监察小组，发挥事中监督与违法违纪处置作用，与村务监督委员会事前监督与事后反馈的“哨兵”作用形成互动，实现专责监督和“探头”作用相融合，推动基层纪检监察组织和村务监督委员会的有效衔接^[25]，贯通纪检监察监督与社会监督，形成对“一肩挑”村干部的全方位、经常性监督。第二，健全评议和责任追究机制，严格落实对村党组织书记的考核制度。各乡镇建立健全关于村党组织书记“一肩挑”的监督办法，规范测评评议制度，要求村党组织书记定期向乡镇党委和党员大会、村民代表会议汇报工作。同时健全对村党组织书记的奖惩机制，制定详细的考核方案，量化评价指标。对取得工作实绩的，给予绩效报酬、职务晋升等表彰奖励，发挥激励导向作用；对考核不合格或触及负面清单的，可以按程序免去其职务，建立行之有效的退出机制。