城市建设用地是支撑城市社会经济发展和基础设施建设的空间载体，合理有效的土地供应是城市良性发展的基础。改革开放以来，随着工业化和城镇化的快速推进，农村土地资源大量流向城镇，导致在城镇空间快速扩张的同时，普遍出现了“空城”现象，即城镇土地利用绩效不高、人地关系协调度偏低等^[1]。因此，推进土地供给侧结构性改革，首先必须考虑土地供给绩效问题。近年来，随着新型城镇化的推进及城乡融合发展进程的加快，尤其重视城镇高质量发展，进而对土地城镇化提出了更高的要求，城市土地供应面临巨大的压力。故此，必须严格执行《土地管理法》关于征地的规定，即“国家为了公共利益的需要”方可启动征地程序，提高土地供应绩效。“十四五”时期，进一步深化土地市场改革是优化土地要素市场配置的重要抓手。通过科学的城市土地供应绩效评价，提出合理的土地配置方向和节约集约用地的方法与路径，是利用土地供给闸门把控住房供给、优化城市经济结构、有序引导城镇化发展的必然选择^[2-3]，对指导合肥市土地供应，引导城市用地合理发展有重要的指导意义。

目前学术界已有许多专家对土地供应进行了广泛的研究。研究的领域上，学者们多集中在土地供应管理^[4-5]、土地供应结构及方式^[6]、土地供应效率评价^[7-8]、土地市场化水平^[9-11]及土地供应对房地产市场的影响^[12]等方面；研究方法上，学者们选用层次分析法、主成分分析法、数据包络法等；在指标体系上，学者们研究侧重于土地供应的结构、经济、社会绩效水平，对土地生态可持续绩效等方面的指标也应相应探索^[13]。在研究对象上，以区域城市群、省域为主^{[7, 14]}，对单个城市土地供应绩效时间序列研究较少。基于以上的文献的梳理总结，该文在综合考虑基础上采用多维度对合肥市土地供应绩效评价和障碍因素进行分析，既避免了土地供应绩效评价的单一化，也丰富了在土地供应障碍因素时间序列方面的研究。

一、   研究区概况

合肥市位于中国东部、安徽省中部，长江下游、巢湖之滨，濒江近海，介于北纬30°57′～32°32′、东经116°41′～117°58′之间。处中纬度地区，气候湿润，属亚热带湿润性季风气候。地貌为江淮丘陵，大部分地域岗冲起伏，垄畈相间。合肥市是“合肥都市圈”中心城市，长三角城市群一员，经济社会发展迅速。交通便捷，陆路交通体日渐完善。同时，合肥也是国务院批准确定的中国东部地区重要中心城市，全国重要的科研、教育基地。

2019年底，合肥市常住人口818.9万人，城镇化率达76.33%。人均GDP为115623元，三产产业结构比率为3.1∶36.3∶60.6。城市土地面积1336.74 km²，建设用地面积占35.94%。全年土地出让总面积为1490.74 hm²，土地出让收入占财政收入的57%，土地出让金收入对财政贡献力度较大，招拍挂占供应比为43.06%，土地交易公开化及活跃化程度较高。

二、   数据来源与研究方法

（一）   数据来源

数据来源于《合肥统计年鉴》(2010—2020年)《合肥市国民经济与社会发展统计公报》（2010—2020）《中国国土资源统计年鉴》(2010—2020年)以及《中国房地产统计年鉴》(2010—2020年)。对部分缺失数据采取平均值法、线性预测补齐。

（二）   研究方法

1.   土地供应水平绩效评价模型

借助熵值法模型^[15]对土地供应绩效水平作出评价，n为年数，m为指标个数，$ {P_{ij}} $为第$ i $个指标在第$ j $个准则层中标准化值，其公式如下。

（1）权重的计算

式（1）～（3）中：$ {A_{ij}} $为第$ i $个指标下第$ j $个指标占比，$ {e_j} $为第$ j $个指标熵值，$ {W_j} $为权重，$ {P_{ij}} $为第i个指标在第j个准则层中标准化值。

（2）土地供应绩效水平的计算

式（4）中：$ U $为土地供应绩效水平。

为消除各指标的量纲、数量级及属性的差异性，对原始值正负向指标进行标准化处理。对数据进行平移避免取极小值时对数无意义，其公式如下。

（3）正向指标标准化

（4）负向指标标准化

式（5）～（6）中：$ {X_{ij}} $为原始值。

2.   障碍度模型

使用障碍度模型^[16]分析指标因子对合肥市土地供应水平的制约程度。引入因子贡献度$ {A_{ij}} $、指标偏离度$I_{ij}$、准则层障碍度$ {{\text{y}}_{ij}} $及总障碍度$Y_{j}$。计算合肥市土地供应各子指标和准则层指标因子障碍度^[15]的方法为：

式（7）（8）中：$y_{ij}$为第$j$个指标层障碍度，$ {I_{ij}} = 1 - {P_{ij,}} $，$ {P_{ij}} $为标准化后的数值。

（三）   指标体系构建

城市土地供应绩效不仅与土地供给制度有关，还受土地的自然供给量、经济供给量、市场经济运行乃至土地产权制度改革等多种因素的影响^[17]。城市土地供应绩效评价目的在于衡量不同土地的合理配置情况，指标体系需综合考虑土地供应效果、经济效益、社会分配公平及可持续发展的能力。因此，选取土地供应绩效指标考虑以下四点。

第一，土地供应结构合理，即各种土地利用类型数量结构满足需求与空间布局合理。本文选用工矿仓储用地、住宅用地、商服用地三种用地类型及招拍挂占土地供应比值能反映城市的数量结构分布，土地利用率、城市人口密度能很好地反映土地开发强度和人民享受生产生活空间水平。

第二，城市土地供应实现土地利用经济效益最大化。直接收益方面选择土地出让金占财政收入比、市场公开化程度即土地招拍挂收入占财政收入比、单位面积土地地价等指标表示土地供应市场的收益；在间接受益方面选择地均二产及三产产值，人均GDP增长率来衡量土地对经济发展的促进作用。

第三，城市土地供应要体现社会公平和公正。社会公平方面选取房价收入比即平均房价×人均住宅面积/人均可支配收入，反映城镇居民住宅用地的购买力，人均土地税收反映土地财政支持社会公共管理与服务的能力，恩格尔系数能反映当前土地配置情况下人民的生活消费水平提高程度。用地公平方面选用人均公共用地面积、人均绿地面积、人均道路面积指标直接体现城市土地供应给人们带来的生存发展空间福利。

第四，土地供应绩效要兼顾可持续发展原则，因此本研究从土地污染的排放和土地生态保护两个方面进行综合考量。土地污染排放指标为地均废水排放量和地均废气排放量，土地生态保护方面选择节能减排数、固体废弃及废水处理率反映对土地污染的预防治理情况，建成区绿化覆盖率则反映对土地生态的保护。

基于此，本研究采取专家咨询、实际调研、研阅资料等方式，构建了“供给结构+供给效益”结构的四大准则层绩效以及24个对应的指标层，形成本次评价的指标体系（表1）。本研究指标权重采用客观赋权法——熵权法计算，其权重大小是根据各项指标观测值所提供的信息值的计算得出。

表  1  土地供应绩效评价指标体系及权重

准则层	指标层	指标属性	指标权重
结构绩效	工矿仓储用地占供应比	正	0.0372
	住宅用地占供应比	正	0.0495
	商服用地占供应比	正	0.0512
	招拍挂占供应比	正	0.0427
	土地利用率	正	0.0315
	城市人口密度	负	0.0279
经济绩效	地均第二产业产值	正	0.0493
	地均第三产业产值	正	0.0369
	土地出让金占财政收入比	正	0.0764
	市场公开化程度	正	0.0164
	土地地价	正	0.0685
	人均GDP增长率	正	0.0536
社会绩效	房价收入比	负	0.0481
	人均土地税收	正	0.0509
	恩格尔系数	负	0.0301
	人均公共用地面积	正	0.0313
	人均绿地面积	正	0.067
	人均道路面积	正	0.026
生态可持 续绩效	节能减排系数	负	0.037
	地均废水排放量	负	0.0316
	地均废气排放量	负	0.0337
	固体废弃物综合利用率	正	0.0257
	废水处理率	正	0.0503
	建成区绿化覆盖率	正	0.0272

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三、   土地供应绩效评价结果

（一）   土地供应准则层绩效水平分析

由图1看出四大准则层绩效水平变化明显，进一步对土地供应绩效水平进行评价分析。

图  1  2010—2019年合肥市准则层土地供应绩效水平

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1.   土地经济绩效水平最高，波动幅度最大

2010—2013年波动上升，土地地价及人均GDP增长率的下降是其波动原因，合肥市这段时间处于“十二五”初期，经济增速放缓，经济结构调整升级，地价不稳定，土地经济绩效水平滞后效应明显。2013—2015土地经济绩效下降，由0.1196到0.0637，下降幅度为46.7%，主要受制于地均第三产业产值、土地出让金占财政收入比及人均GDP增长率相关指标年均下降幅度分别为40.42%、30.79%及20.16%，说明合肥市“十二五”后期经济结构升级带动产业结构调整还不是很稳定。2015—2016年经济绩效上升至最高值0.2193，分析可知是土地供小于求导致土地出让金收入及地价大幅上涨。经调整，2016—2017年土地出让金占财政收入比下降38.63%，住宅用地供应量增加25.25%，经济绩效趋于平稳。2018—2019年土地经济绩效回升，主要得益于地均第三产业产值、土地出让金收入、土地市场化水平及人均GDP增长率的上升，由此可以看出合肥市第三产业快速发展，土地市场化水平不断提高，产业结构升级促进了土地经济绩效水平的提高。具体而言，“十二五”时期经济调整稳增长促升级及新型城镇化的快速发展促使土地供给侧结构性改革不断深化，产业用地需求不断加大，土地供应经济绩效效益显著。

2.   土地社会绩效水平位于第二位

社会绩效水平从2010年的0.0567上升至2019年的0.1709，社会绩效水平提高2.01倍，整个时序内波动上升趋势明显。用地公平和社会公平得到不同程度的提升，指标层分析是人均土地税收年均增长幅度达10.4%，直接或间接促进人均公共用地、绿地及道路面积等指标的提高，说明10年间合肥市政府通过加大社会公共服务及公共用地的投入，使居民享有更加便利的公共服务设施以及活动空间。但合肥市的房价收入比不断扩大，社会不公平在住房市场显著，由2010年的7.6倍到2019年的10.76倍，住房用地供小于求，市场缺口大，社会公平绩效出现波动，一定程度影响了居民生活幸福感的提高。

3.   土地生态可持续绩效水平位于第三位

2010—2011年合肥市生态绩效水平由0.0982到0.0303，下降幅度为69.19%，从指标层面分析主要与地均废水、废气排放量大幅上涨有关，较2011年分别上涨2.02倍和4.36倍，废水处理率下降幅度为28.72%。究其原因这两年合肥处于构建区域性特大城市及发展合肥经济圈时期，相关重大基础设施建设造成土地生态承载力有所下降。生态绩效从2011年的0.0303上升至2017年的0.1646，除地均废水排放量、建成区绿化覆盖率及工业固体废弃物综合利用率在年际上有所波动，其他指标都在逐年上升。这与近年来合肥市建设资源节约型和环境友好型社会、推广绿色建筑模式、加强城市环境的综合整治等一系列举措相关。2017—2019年生态绩效水由0.1646下降至0.1582，指标层分析为地均废水、废气排放量所有上升，而固体废弃物及废水处理率下降所致。反观这一时期合肥市经济高速发展，不可避免加大了对土地生态环境破坏；而相应的污染防治攻坚战实施意见、水清岸绿产业优美丽长江（合肥）经济带方案、巢湖综合治理绿色发展总体规划等举措使土地生态绩效虽有所下降，但总体幅度不大。

4.   土地结构绩效水平最低

时序内呈“增—减—增”的变化趋势，且时序内下降趋势占主导。绩效水平从2011年的0.1528下降至2017年的0.0612，工矿仓储用地及招拍挂面积占供应比指标的下降及城市人口密度“N”字形增加是其下降的主要原因。住宅用地、商服用地年际调整较大，城市快速发展同时不断调整土地供应量，增加住房用地供应，商服用地面积也根据实际情况在2014年以后进行了压缩。2017—2019年结构绩效水平上升到0.1261，住宅用地、商服用地占供应比分别上升32.1%和52.76%，主要是由于政府针对性的经济结构和产业结构调整升级，优化了土地利用结构。结合这一时期土地要素市场深化改革时代背景，党的十八大以来出台《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》《节约集约利用土地规定》等一系列文件把节约集约用地推到了新高度。此外，精准调整土地利用总体规划等方案也进一步提高了土地利用的效率及集约程度，土地结构绩效后期发展态势良好。

（二）   土地供应总绩效水平分析

进一步整理得出土地总绩效水平（图2）。

图  2  2010—2019年合肥市土地供应总绩效水平

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总体来看，合肥市土地供应总绩效整体呈阶梯上升趋势，时序内大致可划分为四个阶段：土地供应总绩效水平由2010年的0.3603平缓上升至2015年的0.4121，原因为土地供应总绩效与“十二五”期间发展基调同步，四大准则层绩效水平小有波动但总体发展平稳。2015—2016年土地供应总绩效水平迅速上升至小峰值0.5659，主要原因经济绩效水平迅速上升至2015年的3.44倍。2016—2018年土地供应水平呈下降趋势是由于结构绩效下降及经济绩效水平波动所致，究其原因为政府为应对2016年房市失衡出台了调结构促升级、加强房地产市场调控以及落实房地产市场调控“十条新政”等措施，推进住房供给侧结构性改革的同时稳定房价。经上一轮调控后，2018—2019年结构绩效、经济绩效、社会绩效及生态绩效均有不同程度的上升，2019年达时段内最高值0.6351。其中以结构绩效和经济绩效最为突出，分别上涨45.11%和63.4%。合肥市土地供应绩效在结构上稳定增长，经济、社会、生态效益在内容上不断优化，推动了合肥市土地供应总绩效的在质量和效益双向提高。

四、   土地供给绩效障碍因素分析

（一）   准则层绩效障碍度分析

土地供应绩效水平障碍因素分析对识别关键因子，对土地供应精准施策具有重要意义，利用障碍度模型计算2010—2019年合肥市土地供应绩效准则层的障碍度如表2所示。

表  2  2010—2019年合肥市土地供应准则层障碍度分值表

单位：%
年份	结构障 碍度	经济障 碍度	社会障 碍度	生态可持 续障碍度
2010	1.9795	4.3072	3.6823	2.0099
2011	1.6339	3.3983	3.7961	3.2801
2012	1.7299	4.0831	2.6138	2.4138
2013	1.9513	3.3992	2.8719	2.3261
2014	2.4597	3.6192	2.868	2.1806
2015	3.0991	4.4432	2.1589	1.3093
2016	3.2907	1.5342	2.2288	1.0789
2017	3.3479	2.5256	2.0433	0.7687
2018	2.8673	3.5772	1.4725	0.8096
2019	2.1337	2.2712	1.5469	0.889

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除结构绩效障碍度上升外，其他准则层均大体呈下降趋势，说明合肥市土地供应绩效水平提升。经济绩效障碍度水平最高为33.2%，2010—2015年障碍度数值合计占经济障碍度的70%，是其经济绩效虽下降但障碍度仍偏高的原因。从指标层面来看，土地出让金收入占财政收入比、土地地价以及地均第二产业产值占经济绩效障碍度的72.86%，是影响经济绩效的主要障碍因素。这与近年来合肥市“四级多类”城市中心快速发展、城郊工业产业园建设及老城区土地资源的稀缺提高了土地溢价率有关，土地出让金调节土地利用、改进优化产业结构作用减弱，导致土地出让金收入占财政比例障碍度较高。土地社会绩效障碍度次之为25.3%，人均绿地面积、人均土地税收及房价收入比障碍度合计占社会绩效的67.75%，说明人民对美好生活的需求愈加强烈，人均公共用地投入和社会公共服务能力需要提升；同时要进一步缩小房价收入差，提高居民购房能力，提升城市的生活宜居性。土地结构绩效障碍度水平为24.49%，障碍度在2011—2017年由1.6339上升至3.3479，商服用地占供应比、住宅用地占供应比及招拍挂占供应比合计占结构绩效障碍度的62.73%，说明结构绩效障碍长期存在并有扩大趋势。结合自身特点，合肥市人口密度大，城市扩张迅速，土地供应压力大，发挥土地市场调节作用，优化土地供应结构，提高土地集约利用率势在必行。土地生态可持续的障碍度最低为17.1%，由2011年3.2801下降至2019年的0.889，障碍度水平下降趋势良好，但仍存在指标层废水处理率及地均废气排放量障碍度偏大，分别为4.7%和3.28%，说明生态绩效仍面临较大挑战，土地污染整治力度需加强，生态建设在路上。

（二）   时间层面障碍度分析

为从时间层面分析障碍度突破口，减少土地供应绩效发展阻力，从2010—2019年选取每年障碍度因素较大的前10名，出现频率总计大于5次的障碍因子统计分析如下（表3）。

表  3  2010—2019年合肥市土地供应障碍度变化分析

指标名称	障碍度分值	2010—2014年 障碍因子频率	障碍度占 合计比率/%	2015—2019年 障碍因子频率	障碍度占 合计比率/%
工矿仓储用地占供应比	3.6405	1	13.14	5	72.05
住宅用地占供应比	5.6146	5	53.07	4	46.25
商服用地占供应比	5.9254	2	26.77	5	64.13
招拍挂占供应比	4.0252	0	0.00	5	76.60
地均第二产业产值	3.1361	4	52.68	5	47.32
土地出让金占财政收入比	5.9449	5	58.08	4	41.92
土地地价	7.8390	5	72.94	3	26.20
人均GDP增长率	5.7664	3	35.71	4	60.43
房价收入比	4.2432	0	0.00	4	74.95
人均土地税收	5.0527	5	80.47	0	0.00
人均绿地面积	7.8255	5	70.35	3	29.19
废水处理率	4.7255	5	84.77	1	9.34

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由主要障碍因子占障碍度分值合计比可以看出经济绩效对城市土地供应水平制约突出，地均第二产业增加值、土地出让金占财政收入比、土地地价、人均GDP增长率等指标障碍度比重虽有所下降，但从主要障碍度因子出现频率及障碍度得分占比来看，以上四个指标一直是制约合肥市土地供应的主要障碍因素。合肥市需进一步考虑“退二进三”，优化产业结构、合理控制城市规模、土地出让与市场化挂钩，为打造大湖名城，创新高地创造更有利的经济发展条件。分析其余主要障碍因子发现，前五年障碍度因子以人均土地税收、土地地价、人均绿地面积、废水处理率等指标因素为主，后五年开始转向工矿仓储用地、住宅用地、商服用地及招拍挂用地分别占供应比、房价收入比等因素，说明障碍因子由政府调控及技术进步因素转向城市规模和社会协调发展类相关的因子。依据这一变化需要适度减少政府对土地供应的调控，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，优化工矿仓储、住宅、商业及招拍挂的用地结构比例，同时也要关注房价收入比，“坚持房子用来住不是用来炒的”，不断加大保障性住房建设，推进房市健康良性发展。

五、   结论与讨论

（一）   结论

本研究通过对土地供应四大准则层绩效水平进行评价与障碍因素分析，得出以下结论。

1.   四大准则层土地供应绩效水平差异明显，时序发展各有特征

土地经济绩效水平大体呈波动上升趋势，土地社会绩效水平整体呈小幅波动上升趋势，土地生态可持续绩效水平低但增长潜力大，土地结构绩效水平整体呈翻转倒“S”形上升。四大准则层共同作用使合肥市土地供应总体绩效水平呈阶梯形上升趋势。说明近些年经济结构调整升级，土地市场化水平提高，经济绩效趋向稳定发展。土地利用结构优化，城市土地配置趋向合理。分析发现四类绩效水平分别受经济和产业结构调整、房价调控、城市环境保护及土地集约利用等相关政策影响较大。

2.   土地供应绩效的阻碍度由高到低分别为经济、社会、结构及生态可持续

除结构绩效外，经济绩效、社会绩效、土地生态绩效均呈下降趋势。准则层障碍因子结构方面为商务用地占供应比、住宅用地占供应比及招拍挂占供应比；经济方面为土地出让金收入占财政收入比、土地地价以及地均第二产业产值；社会方面为人均绿地面积、人均土地税收及房价收入比；土地生态绩效方面为废水处理率及地均废气排放量。从时序上看，经济绩效障碍度贯穿始终，其他障碍度因子由政府干预、技术进步因素转向与城市规模、社会发展同步，说明土地供应政策行之有效，但需根据变化趋势进一步的深化改革。

（二）   讨论

合肥市作为科教创新之城，经济增长逐渐进入高质量发展阶段，《十四五规划纲要》指出将深入推进以人为核心的新型城镇化战略。土地要素市场化深化改革，以国土空间规划引导城市空间均衡扩张将是推动土地供应绩效战略提升的两大重点工作。因此，需根据各准则层绩效差别化提高土地供给绩效水平。

1.   结构绩效方面

根据合肥市城市空间发展不断外延的情况，发挥国土空间规划引导作用，合理布局合肥空间边界。因地制宜的推动不同产业用地类型的合理转化，合理供应住宅用地及商业用地规模，提高工业用地效率，推进城郊地区产城融合，建设高效城市。

2.   经济绩效方面

出让阶段坚持市场起决定性作用，合理配置土地要素，推动城乡统一土地市场建设；土地出让金征收及投资阶段切实加强监管，减少粗放投资，强调精准投资。对外以产业用地类型转型推动经济发展升级，全方位融入长三角一体化发展。对内坚持做强做优都市圈发展思路，引领省内城市发展，建设高质量城市。

3.   社会绩效方面

关注房价收入比，发挥土地的社会保障兜底功能，创新保障房供给制度，应保尽保，经济质量增长同时提高居民收入。合理规划公共服务用地的位置及数量，引入社会资本多渠道、多主体参与城市公共服务建设，建设宜居城市。

4.   生态绩效方面

继续推进生态园林型城市建设，提高居民低碳环保意识，以生态文明建设增加城市的绿色空间、空白空间。建立土地生态环境监控与巡回检查并举制度，反馈、纠察与治理同步，实现城市空气环境和土地污染的有序改善与逐步提升，建设绿色城市。当然，如何进一步对合肥市各区及周边县域的土地供应绩效、障碍因素进行横向比较，仍需进一步探讨。